Иван Демерджиев – първият министър, който прави необходимите драстични промени

ЗВЕНОТО ЗА ПОДПОМАГАНЕ НА МИНИСТЪРА ПО ЧЛ. 33, Т. 1 ОТ ЗМВР: НОРМАТИВНА ДИСКРЕЦИЯ, КАДРОВО ПРЕНАЗНАЧАВАНЕ И РИСК ОТ ИНСТИТУЦИОНАЛНА ЗЛОУПОТРЕБА

Статията разглежда създаването и функционирането на „Звено за подпомагане на министъра по чл. 33, т. 1 от ЗМВР“ като инструмент на организационната и кадровата политика в Министерството на вътрешните работи. Изследването съчетава доктринален правен анализ, преглед на съдебната практика и качествена оценка на институционалните механизми.

Основната теза е, че звеното може да изпълнява легитимна експертна функция. При използването му обаче с общи мотиви като „служебна необходимост“, при повтарящи се преназначавания на ръководни служители и при липса на публично измерими резултати възниква риск от злоупотреба с административната дискреция.

Настоящото изследване не установява системна незаконосъобразност. То идентифицира модел на повишен институционален риск, при който формално допустим организационен инструмент може да доведе до кадрови последици, сходни с фактическо отстраняване от оперативното ръководство.

В заключение се предлагат по-висок стандарт за мотивиране на подобни решения, по-голяма прозрачност при отчитането на разходите, по-ясни критерии за съдебен контрол и засилен парламентарен надзор върху звената към политическото ръководство на МВР.

1. Въведение

Административната дискреция е неизбежна част от управлението на силовите ведомства. Тя осигурява необходимата гъвкавост за реакция при промени в оперативната среда, позволява мобилизиране на експертен ресурс и организационно пренасочване на капацитет.

Именно в секторите „Сигурност“ и „Обществен ред“ обаче дискреционните правомощия крият повишен риск от непрозрачни кадрови решения. Причината е, че те се упражняват в строго йерархична система, при висока политическа чувствителност и ограничена публичност на вътрешните мотиви [16–19].

Проблемът не се ограничава до българското административно право. В европейските демокрации управлението на полицията и системата за вътрешна сигурност традиционно поставя въпроса за баланса между политическото ръководство и професионалната независимост на администрацията. От една страна, министърът носи политическата отговорност за провежданата политика в областта на вътрешната сигурност. От друга, кадровото въздействие върху ръководни служители не следва да се превръща в непряк механизъм за заобикаляне на законовите гаранции, дисциплинарните производства или конкурсното начало [20–23].

В българската практика този риск се проявява особено ясно при временното преназначаване на ръководни служители в МВР. Формално този механизъм осигурява необходимата организационна гъвкавост при наличие на служебна необходимост. На практика обаче той може да изведе директор или заместник-директор от оперативна структура и да го пренасочи към звено със сходен ранг и възнаграждение, но с различни функции, чиито резултати трудно подлежат на обективна оценка и които са по-отдалечени от оперативното управление. По този начин преназначаването може да произведе ефект, близък до фактическо отстраняване от ръководна дейност, без да представлява дисциплинарна санкция.

Предмет на настоящото изследване е звеното за подпомагане на министъра по чл. 33, т. 1 от ЗМВР, създадено през 2021 г. и използвано в практиката за временно преназначаване на ръководни служители.

Основният изследователски въпрос е дали приложението на това звено се ограничава до предоставяне на експертна подкрепа на министъра, или създава правен, институционален и бюджетен риск от кадрова злоупотреба.

Тезата на изследването е, че проблемът не произтича от самото съществуване на звеното, а от начина, по който то може да бъде използвано. Риск възниква при липса на конкретно индивидуализирани мотиви, публично измерими резултати, ясно определен срок за преназначаване и прозрачност при разходването на публични средства. В този смисъл статията не твърди наличие на наказателноправно установена репресия или системна незаконосъобразност, а анализира модел на институционален риск, при който предоставената от закона административна дискреция може да бъде упражнена извън целта, за която е създадена.

2. Методология

Изследването се основава на качествен правно-институционален подход, който съчетава три основни метода: доктринален правен анализ, анализ на съдебната практика и качествена институционална оценка.

Доктриналният анализ обхваща приложимите разпоредби на Закона за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР), Наредба № 8121з-310 от 17 юли 2014 г., както и основните принципи на административното право.

Анализът на съдебната практика включва решения на административните съдилища и Върховния административен съд, свързани със създаването на звеното, временното преназначаване на служители към него и последиците от закриването на временни длъжности [5–10, 13, 14].

Институционалната оценка се базира на парламентарни въпроси и отговори, публично достъпна информация на МВР и съдебно установени факти относно числеността на звеното, възнагражденията, издадените заповеди и функционалния му контекст [11, 12, 15].

Изследователският подход е предпазлив и се придържа към принципа на обективност. Отделните съдебни решения не се използват като основание за обобщения относно вина или незаконосъобразност, а като източник за идентифициране на проверими модели на административно поведение.

Понятието „институционална злоупотреба“ се използва в аналитичен, а не в обвинителен смисъл. То обозначава риск формално законосъобразен организационен инструмент да бъде използван за цели, различни от неговото законово предназначение. По същия начин терминът „репресивен потенциал“ описва възможността за кадрово въздействие чрез организационни механизми, без това само по себе си да означава установена незаконосъобразност във всеки конкретен случай.

2.1. Теоретична рамка

Теоретичната основа на изследването е доктрината за административната дискреция. В класическото административно право дискрецията представлява предоставена от закона свобода на административния орган да избира между няколко допустими решения. Тя не е синоним на произвол, а правомощие, ограничено от закона, целта на предоставената компетентност, принципите на пропорционалност, мотивираност и съдебен контрол [16–19].

Особено значение за настоящия анализ има доктрината за злоупотребата с власт (détournement de pouvoir), утвърдена в континенталната правна традиция. Тя описва хипотеза, при която административният орган действа в рамките на своята компетентност, но използва предоставеното му правомощие за цел, различна от предвидената от закона [17, 18].

В контекста на МВР подобен риск възниква, когато механизъм, създаден за временно експертно подпомагане на министъра, на практика се използва като средство за извеждане на ръководни служители от оперативното управление.

Принципът на правовата държава изисква не само наличие на законова компетентност, но и предвидимост, прозрачност и съответствие между целта на административното действие, неговите мотиви и настъпилите последици. От своя страна принципът на пропорционалност налага всяка административна мярка да бъде подходяща, необходима и балансирана спрямо преследваната обществена цел и правата на засегнатия служител.

Съществено значение има и принципът на правната сигурност. Той предполага служителят да може ясно да установи защо именно той е преназначен, поради какви конкретни обстоятелства, в точно определен момент и именно в това звено, без да е дал съгласие за подобна промяна.

В този контекст съдебният контрол не следва да се свежда единствено до формална проверка на компетентността на административния орган. Той трябва да обхваща и качеството на изложените мотиви, връзката между установените факти и избора на конкретния служител, пропорционалността на предприетата мярка и съответствието ѝ с целта, за която законът е предоставил съответното правомощие.

3. Нормативна рамка

Член 33, т. 1 от ЗМВР предвижда, че министърът ръководи МВР и провежда държавната политика в областта на превенцията и противодействието на престъпността, опазването на обществения ред, националната сигурност, защитата на правата и свободите на гражданите, граничния контрол, миграционните процеси, пожарната безопасност и защитата на населението чрез разработване на политики, планиране на дейности и контрол върху тяхното изпълнение [1].

Разпоредбата предоставя широка организационна компетентност и създава правно основание за изграждането на експертни структури в подкрепа на министъра. Тя обаче не може сама по себе си да замести конкретните мотиви, необходими за преназначаването на определен служител.

Съгласно чл. 165 от ЗМВР е допустимо временно преназначаване на държавен служител на същата или на по-висока вакантна длъжност. Общото правило изисква съгласието на служителя, а изключението е наличие на мотивирана служебна необходимост. Законът допуска срок до една година с възможност за еднократно удължаване и предвижда, че обжалването на заповедта, издадена поради служебна необходимост, не спира нейното изпълнение [2].

На практика това означава, че кадровите последици настъпват незабавно, докато съдебната защита се реализира на по-късен етап.

Условията и редът за преназначаване и временно преназначаване на държавните служители в МВР са уредени в Наредба № 8121з-310 [3].

В центъра на правния спор стои въпросът дали служебната необходимост е достатъчно конкретно и убедително мотивирана. Следователно спорът не е дали министърът разполага с организационни правомощия, а дали конкретната административна заповед обосновава защо именно този служител, в конкретния момент и именно в това звено следва да бъде преназначен без негово съгласие.

Допълнителен институционален риск възниква при последващо съкращаване на временната длъжност. Съгласно чл. 226, ал. 1, т. 5 от ЗМВР служебното правоотношение може да бъде прекратено при съкращаване на длъжността [4]. Ако временната длъжност в звеното се използва като междинен етап към прекратяване на правоотношението, временното преназначаване би могло да се превърне в инструмент за трайно кадрово отстраняване.

4. Създаване и развитие на звеното

Съдебната практика показва, че звеното е създадено през май 2021 г. към структурата „Ръководство на МВР“. От съдебните актове е видно, че първоначално в него са разкрити шест щатни бройки за държавни служители с висше образование, а впоследствие е създадена и щатна длъжност „директор, главен комисар“ [5].

Мотивите за създаването на звеното са свързани със задачите на служебното правителство за гарантиране на честни избори и с необходимостта от организационна координация в краткия период до парламентарните избори на 11 юли 2021 г. [5].

Този първоначален контекст може да обоснове временна необходимост от експертна подкрепа, координация и анализ в помощ на политическото ръководство на министерството.

Въпросът възниква с продължаващото използване на структурата и след отпадането на първоначалните предпоставки за нейното създаване.

По-късни съдебни решения сочат, че в звеното са били временно преназначавани служители от ГДБОП, СДВР, ГДПБЗН и други структури на МВР [6–10]. По този начин то постепенно се превръща от временен механизъм за организационна координация в устойчива кадрово-организационна практика.

Значимостта на темата намира отражение и в парламентарния контрол. През 2022 г. е поставен въпрос относно начина, по който са назначавани и преназначавани служители в звеното, при положение че неговата структура и длъжности не са включени в Класификатора на длъжностите в МВР. Поставен е и въпросът по какъв ред служителите са освобождавани от тази структура [11].

В отговор Министерството на вътрешните работи представя списък с 45 административни заповеди, свързани със създаването на звеното, назначаването, преназначаването и освобождаването на служители [12].

Обемът на тези административни актове показва, че не става въпрос за изолирани кадрови решения, а за повтаряща се институционална практика, която заслужава самостоятелен правен и организационен анализ.

5. Анализ на съдебната практика

Съдебната практика по разглеждания въпрос не е еднозначна, но очертава сравнително последователен стандарт за съдебен контрол.

Част от съдебните състави приемат, че създаването на звеното и временното преназначаване на служители попадат в рамките на законовите организационни правомощия на министъра на вътрешните работи. В други случаи съдилищата отменят издадени заповеди поради недостатъчна или формална мотивировка на твърдяната служебна необходимост.

Тези различия не представляват противоречие в съдебната практика по принцип. Напротив, те показват, че преценката за законосъобразност се извършва във всеки конкретен случай и зависи от качеството на изложените мотиви, установената фактическа обстановка и наличието на убедителна връзка между конкретната организационна необходимост и избора именно на съответния служител за временно преназначаване.

Следователно съдебният контрол се фокусира не върху самото съществуване на организационното правомощие, а върху начина, по който то е упражнено в конкретния административен акт. Именно достатъчната мотивираност, доказуемата служебна необходимост и съответствието между преследваната цел и предприетата кадрова мярка се очертават като основните критерии за преценка на нейната законосъобразност.

Дело / източник	Факт	Решение / резултат	Ratio decidendi	Правен извод
АССГ, заповед № 8121К-6571/21.05.2021 г. [5]	Преназначаване на директор на „Вътрешна сигурност“ в звеното.	Съдът не приема доказана фиктивност; отчита запазване на длъжностното равнище и възнаграждението.	Формалната компетентност и липсата на материално понижение имат значение, но не изчерпват въпроса за функционалната промяна.	Ранна легитимация на звеното, но и индикация за възможна кадрова трансформация без формална санкция.
АССГ / ВАС, преназначаване от ГДБОП [6]	Преназначаване за 3 месеца и последващо удължаване.	Жалбата е отхвърлена; решението е оставено в сила от ВАС.	Временната мярка може да бъде приета, когато съдът намира достатъчна връзка с организационната нужда.	Дори при съдебно потвърждаване остава въпросът за натрупания кадров ефект при удължаване.
ВАС, Решение № 1961/20.02.2024 г. [7]	Касационен спор по преназначаване в звеното.	Спорът достига касационна инстанция.	Контролът се концентрира върху мотивите, компетентността и служебната необходимост.	Системният характер на споровете показва, че звеното е значим предмет на съдебен контрол.
АССГ, Решение от 06.11.2023 г. [8]	Преназначаване на заместник-директор от СДВР.	Заповедта е отменена поради липса на достатъчно конкретни мотиви.	Общи формули като „професионален опит“ и „опазване на реда“ не доказват служебна необходимост.	Съдът поставя изискване за индивидуализирана фактическа връзка между нуждата, задачата и служителя.
АССГ, Решение от 09.10.2023 г. [9]	Преназначаване от ГДПБЗН с мотиви за експертна помощ, нормативни документи и работни групи.	Съдебният акт показва разширяване на задачите на звеното извън първоначалния изборен контекст.	Когато мотивите сочат конкретни експертни дейности, съдът може да приеме функционална необходимост.	Звеното трябва да бъде обвързвано с конкретни политики, анализи или работни продукти.
АССГ, Решение от 11.09.2023 г. [10]	Прекратяване при съкращаване на длъжност в звеното; отчетени са 14 щатни бройки към 28.11.2022 г. и 8 длъжности към 30.11.2022 г.	Съдът отменя прекратяването.	Съкращаването на временна длъжност не може автоматично да прекрати основното служебно правоотношение.	Временната структура не следва да се използва като междинен механизъм за трайно освобождаване.
ВАС, Решение № 11166/06.12.2022 г. [13]	Касационен спор относно прекратяване при съкращаване.	Касационната жалба на министъра е приета за неоснователна.	Съдът прилага строг контрол върху реалността и правните последици от съкращаването.	Подсилва се гаранционната функция на съдебния контрол при кадрови последици.
АССГ, Решение от 11.08.2025 г. [14]	Краткосрочно преназначаване за 45 дни; посочено основно месечно възнаграждение 4 506 лв.	Делото показва актуалност на практиката и финансово измерение.	Дори кратък срок поражда бюджетен и кадров ефект при високи ръководни длъжности.	Необходима е публична отчетност за разходите и резултатите.

От представената съдебна практика могат да бъдат изведени три основни доктринални извода.

Първо, съдилищата не поставят под съмнение компетентността на министъра на вътрешните работи да създава подпомагащи структури и да използва института на временното преназначаване.

Второ, когато липсва съгласие на държавния служител, изискването за мотивиране на административния акт се засилва. В тези случаи административният орган следва да обоснове по ясен и конкретен начин наличието на служебна необходимост.

Трето, съдебният контрол е насочен не към абстрактната полезност на експертната подкрепа за министъра, а към проверката дали твърдяната служебна необходимост е реална, конкретна и пропорционална спрямо предприетото кадрово решение.

6. Стандарт за съдебен контрол върху дискрецията

Съдебният контрол върху административната дискреция в разглежданата материя представлява контрол върху границите на свободата на преценка, предоставена от закона. Съдът не замества министъра при оценката на управленската целесъобразност, но проверява дали дискреционното правомощие е упражнено от компетентен орган, в предвидената от закона форма, при наличие на релевантни фактически основания, в съответствие със законовата цел и при спазване на принципа на пропорционалност.

Въз основа на анализираната съдебна практика може да бъде изведен четиристепенен тест за наличие на „служебна необходимост“, който включва следните елементи:

Конкретност – наличие на ясно определена фактическа обстановка, конкретен проект, задача или промяна в оперативната среда.
Необходимост – доказване, че поставената задача не може разумно да бъде изпълнена без временното преназначаване на конкретния служител.
Пропорционалност – наличие на баланс между преследваната обществена цел и последиците за служебното положение на засегнатия служител.
Индивидуална връзка – мотивирано обяснение защо именно този служител притежава необходимата професионална компетентност за изпълнение на конкретната временна задача.

Когато всички тези елементи са налице, съдът може да приеме, че временното преназначаване представлява законосъобразно упражняване на управленската дискреция.

Обратното, когато административната заповед се основава единствено на общи съображения за професионален опит, абстрактна необходимост от подпомагане на министъра или неопределени бъдещи задачи, съществува риск дискреционното правомощие да се доближи до произвол.

В този смисъл съдебният контрол изпълнява гаранционна функция, като разграничава легитимното използване на организационните механизми за експертна подкрепа от случаи, при които те могат да прикриват кадрово въздействие, несъответстващо на целта на закона.

7. Служебна необходимост или кадрова функционална подмяна?

Анализът на практиката очертава две конкуриращи се концепции.

Първата е управленската логика, според която министърът следва да разполага с достатъчна организационна гъвкавост, за да привлича опитни ръководители за изпълнение на задачи, свързани с анализ, стратегическо планиране и координация.

Втората е гаранционната логика, която изисква всяко временно преназначаване, извършено без съгласието на служителя, да бъде подкрепено с конкретни фактически основания и доказуема връзка между обществената необходимост и избора на съответното лице.

Особено показателно в тази насока е съдебното решение от 6 ноември 2023 г., в което съдът приема, че общите позовавания на професионален опит и необходимост от подпомагане на дейността по опазване на обществения ред не представляват достатъчно доказателство за наличие на служебна необходимост. Според съда липсва конкретизация на настъпила промяна в оперативната обстановка, нивото на престъпност, състоянието на обществения ред, нормативната рамка или функционалните задължения, която да обоснове подобно преназначаване [8].

От научна гледна точка понятието „служебна необходимост“ не може да бъде сведено до въпрос на политическа целесъобразност. То представлява юридически критерий, чрез който се проверява законосъобразността на кадровото решение. Когато липсва ясно индивидуализирана връзка между конкретния служител, конкретната задача и конкретната временна потребност на администрацията, временното преназначаване постепенно губи своя организационен характер и започва да придобива белезите на фактическо отстраняване от оперативното управление.

Именно в тази хипотеза възниква явлението „кадрова функционална подмяна“. Формално правният резултат е временно преназначаване, но реалният институционален ефект се изразява в извеждане на служителя от оперативната управленска линия, ограничаване на неговото професионално влияние или създаване на предпоставки за последващо прекратяване на служебното правоотношение.

Подобен модел поражда особени рискове в системата на МВР, тъй като кадровите промени в ръководния състав могат да окажат пряко въздействие върху управленската независимост, професионалната приемственост и институционалната стабилност на ведомството.

8. Бюджетно-икономически и институционален ефект

Съдебната практика показва, че в звеното по чл. 33, т. 1 от ЗМВР често са преназначавани служители, заемащи висши ръководни длъжности и получаващи значителни възнаграждения.

В първото разгледано съдебно производство е установено, че при временното преназначаване са запазени както длъжностното равнище, така и размерът на възнаграждението [5]. В друго дело от 2023 г. е посочено основно месечно възнаграждение в размер на 2 684 лв. [8], а в съдебен акт от 2025 г. – възнаграждение от 4 506 лв. при 45-дневно временно преназначаване [14]. Съпоставени с данните за численост на звеното, варираща между 8 и 14 щатни длъжности към края на 2022 г. [10], тези обстоятелства очертават осезаем бюджетен ефект.

Тази оценка следва да се възприема като ориентировъчна, а не като резултат от финансов одит. Липсата на публично достъпна и обобщена информация не позволява изготвянето на прецизен разчет на средствата за работна заплата, осигурителните плащания, допълнителните възнаграждения, обезщетенията, съдебните разноски и административните разходи, свързани с оспорването на кадровите актове.

Именно отсъствието на подобна публична информация представлява част от идентифицирания институционален проблем.

От гледна точка на публичното управление решаващият въпрос не е единствено размерът на разходите, а тяхното съотношение с постигнатите резултати и степента на публична отчетност. Значителен публичен ресурс може да бъде оправдан, когато води до ясно измерими резултати – разработени политики, аналитични продукти, методически указания, оценки на риска, координационни механизми или подобрени административни процедури. Когато подобни резултати не са публично отчетени, а кадровият ефект е ясно проследим, възниква дисбаланс между вложения публичен ресурс, неговата полезност и демократичната отчетност.

9. Риск от институционална злоупотреба

В настоящото изследване понятието „институционална злоупотреба“ се използва като аналитична категория. То не предполага автоматично, че всяка заповед е незаконосъобразна, а обозначава риск законосъобразен организационен механизъм да бъде използван за цели, различни от неговото нормативно предназначение.

Настоящият анализ не установява системна незаконосъобразност. Той идентифицира модел на повишен институционален риск, при който повтарящи се организационни решения водят до сходни кадрови последици.

Този риск се основава на три основни признака.

На първо място, засегнати са ръководители на ключови структури в системата на МВР.

На второ място, част от административните актове съдържат общи и трудно проверими мотиви относно наличието на служебна необходимост.

На трето място, в отделни случаи временните длъжности впоследствие са били съкратени, като именно това е послужило като основание за прекратяване на служебното правоотношение [10, 13].

Разгледани в тяхната съвкупност, тези обстоятелства очертават модел на дискреционно пренатоварване, при който формално организационно решение може да изпълнява предимно кадрова функция.

Допълнителен елемент в тази картина представлява официалното съобщение на МВР за образувано дисциплинарно производство срещу директор на звеното. Министерството съобщава, че срещу старши комисар, заемал длъжността директор на звеното по чл. 33, т. 1 от ЗМВР, е започнало дисциплинарно производство и че служителят е временно отстранен до приключването му [15].

Само по себе си това обстоятелство не доказва наличие на институционална злоупотреба. То обаче показва, че звеното се превръща във фокус на служебноправни конфликти със значим обществен и институционален интерес.

10. Сравнителноправна перспектива: Германия, Франция и Великобритания

Сравнителният анализ показва, че напрежението между политическото ръководство и професионалната автономия на полицейската администрация не е специфично за България.

В Германия полицейските структури са организирани предимно на провинциално равнище, а политическото ръководство се осъществява чрез механизми на правен и служебен надзор. Въпреки ясно изразената йерархичност кадровите решения са ограничени от принципите на правовата държава, задължението за мотивираност, служебноправните гаранции и ефективния съдебен контрол [24, 25].

Във Франция системата на вътрешната сигурност е значително по-централизирана, а Министерството на вътрешните работи разполага с широки управленски правомощия. Именно в този контекст френската административноправна доктрина развива концепцията за détournement de pouvoir като механизъм за контрол върху случаи, при които формално законосъобразно административно правомощие се използва за различна, прикрита или непропорционална цел [17, 18, 26].

Във Великобритания управлението на полицията се основава на разграничението между политическата отчетност и оперативната независимост. Въведените реформи, свързани с полицейските и криминалните комисари, засилват демократичния контрол върху системата, но същевременно британската правна доктрина последователно подчертава, че политическото ръководство не може да се превръща в средство за произволна намеса в професионалното управление на полицията [20–23].

Макар тези модели да не могат механично да бъдат пренесени в българската правна система, те очертават общ европейски стандарт. Политическото ръководство на полицейската администрация е легитимно и необходимо, но кадровите решения следва да бъдат ограничени от принципите на мотивираност, пропорционалност, правна сигурност, публична отчетност и ефективен съдебен контрол.

11. Съпоставка със ЗМВР и принципите на правовата държава

Разпоредбите на ЗМВР предоставят необходимата организационна гъвкавост на министъра, но не допускат произвол при упражняването на кадровите правомощия.

Целта на чл. 33, т. 1 е да осигури възможност министърът да провежда държавната политика чрез разработване на стратегии, планиране и контрол върху тяхното изпълнение.

От своя страна чл. 165 урежда временното преназначаване като средство за преодоляване на конкретна служебна необходимост, а не като механизъм за трайно извеждане на ръководен служител от заеманата длъжност извън предвидените в закона конкурсни или дисциплинарни процедури.

Същевременно чл. 226, ал. 1, т. 5 предвижда прекратяване на служебното правоотношение при реално съкращаване на длъжността, а не използване на временни длъжности като междинен етап към освобождаване на служителя [1, 2, 4].

В основата на разглеждания проблем стои сблъсъкът между две различни концепции за функционирането на администрацията.

Първата възприема управлението като йерархична система, в която политическото ръководство следва да разполага с възможност бързо да сформира екип от доверени и висококвалифицирани експерти.

Втората, основана на принципите на правовата държава, изисква ръководните служители в силовите ведомства да не бъдат премествани без ясно установени, проверими и индивидуализирани фактически основания.

Анализираната съдебна практика не отрича правото на министъра да създава подпомагащи структури. Тя обаче последователно изисква мотивите за временно преназначаване да бъдат конкретни, доказуеми и съобразени с особеностите на всеки отделен случай, а не да се основават на шаблонни формулировки [8, 10, 13].

Следователно легитимността на звеното зависи не само от неговото формално създаване, но и от начина, по който то функционира на практика. Когато дейността му води до разработване на политики, анализи, координационни механизми и други публично измерими резултати, то изпълнява своето нормативно предназначение. Ако обаче преобладаващият наблюдаем резултат се изразява в преназначаване, изолиране или последващо освобождаване на ръководни служители, съществува риск звеното да започне да функционира като кадров буфер, а не като експертна структура в подкрепа на министъра.

12. Предложения за нормативни и управленски гаранции

На основата на извършения анализ могат да бъдат формулирани няколко предложения за усъвършенстване на нормативната уредба и административната практика.

Първо, всяка заповед за временно преназначаване в звено към политическото ръководство следва да съдържа ясно структурирана мотивировка, включваща конкретната фактическа обстановка, установената функционална необходимост, професионалната компетентност на избрания служител, очакваните резултати, срока на преназначаването и критериите за неговото приключване. Подобен подход би улеснил съдебния контрол и би ограничил използването на шаблонни мотиви.

Второ, когато временното преназначаване се извършва без съгласието на служителя, следва да се прилага по-висок стандарт на мотивиране. Административният акт трябва да съдържа конкретни доказателства за настъпила извънредна организационна промяна, изпълнение на конкретен проект, възлагане на ясно определена задача или наличие на обективна служебна необходимост, която не може да бъде удовлетворена със съществуващия кадрови ресурс на звеното.

Трето, Министерството на вътрешните работи следва ежегодно да публикува обобщена информация за числеността, длъжностите, бюджетните разходи и постигнатите резултати на звената към политическото ръководство при спазване на изискванията за защита на личните данни и класифицираната информация. Подобна публичност не би компрометирала оперативната дейност, но би осигурила по-висока степен на прозрачност и обществен контрол върху използването на публични средства.

Четвърто, парламентарният контрол следва да надхвърли формалното отчитане на броя на издадените заповеди. Наред с количествените показатели трябва да се оценяват и конкретните резултати от дейността на звеното – изготвени анализи, стратегически документи, методически указания, предложения за нормативни промени, координационни механизми и други реално изпълнени задачи.

Пето, при съкращаване на временна длъжност следва да бъде гарантирано възстановяването на служителя на заеманата преди това длъжност или, когато това е невъзможно, назначаването му на реално равностойна длъжност, освен ако служебното правоотношение не е прекратено на друго законосъобразно основание. Подобна гаранция би ограничила риска временните структури да бъдат използвани като междинен механизъм за трайно кадрово освобождаване.

13. Заключение

Звеното за подпомагане на министъра по чл. 33, т. 1 от ЗМВР представлява показателен пример за пресечната точка между организационната автономия на администрацията и упражняването на кадрова дискреция. Самото му съществуване не поражда правен проблем. Напротив, подобна структура може да изпълнява легитимни функции, свързани с анализ, координация и експертно подпомагане при провеждането на държавната политика в областта на вътрешната сигурност.

Анализът на съдебната практика и парламентарните документи обаче очертава повтарящ се модел на временно преназначаване на ръководни служители, използване на общи мотиви и възникване на последващи спорове, свързани с прекратяване на служебните правоотношения.

Основният теоретичен принос на настоящото изследване се състои в разграничението между формалната законосъобразност на административното действие и съществуването на институционален риск при упражняването на дискреционни правомощия. Законността на създаването на една организационна структура сама по себе си не е достатъчна, за да гарантира легитимността на нейното функциониране. Предоставената от закона административна дискреция може да се превърне в средство за кадрово въздействие, ако не бъде ограничена от достатъчно конкретни мотиви, спазване на принципа на пропорционалност, ефективен съдебен контрол и адекватна публична отчетност.

Практическите изводи от изследването са свързани с необходимостта от въвеждане на по-висок стандарт за мотивиране на решенията за временно преназначаване, по-голяма прозрачност при отчитането на публичните разходи и резултатите от дейността на звеното, по-ефективен парламентарен контрол и допълнителни гаранции срещу използването на временни длъжности като средство за трайно кадрово въздействие.

В този смисъл звеното по чл. 33, т. 1 от ЗМВР следва да бъде разглеждано не само като вътрешноорганизационен механизъм в структурата на Министерството на вътрешните работи, а и като показател за състоянието на баланса между политическото ръководство и професионалната администрация в условията на правовата държава.

БЕЛЕЖКИ
[1] Закон за Министерството на вътрешните работи, чл. 33, т. 1. ExLege: https://exlege.bg/normi/zmvr/links/144915
[2] Закон за Министерството на вътрешните работи, чл. 165. ExLege: https://exlege.bg/normi/zmvr/links/129241
[3] Наредба № 8121з-310 от 17 юли 2014 г. за преназначаване на държавните служители в МВР. МВР PDF: https://mvr.bg/upload/12996/naredba_8121_310_2014—%D0%B7%D0%B0-%D0%BF%D1%80%D0%B5%D0%BD%D0%B0%D0%B7%D0%BD%D0%B0%D1%87%D0%B0%D0%B2%D0%B0%D0%BD%D0%B5-%D0%B2-%D0%BC%D0%B2%D1%80—2020.pdf
[4] Закон за Министерството на вътрешните работи, чл. 226, ал. 1, т. 5. ExLege: https://exlege.bg/normi/zmvr/links/107865
[5] Административен съд София-град. Решение по оспорване на Заповед № 8121К-6571/21.05.2021 г.: https://search-sofia-adms-g.justice.bg/Acts/GetActContent?BlobID=a4215e4f-d30e-4871-b8b8-469ba2530b1e
[6] Административен съд София-град. Решение относно преназначаване от ГДБОП; оставено в сила с Решение № 2661/14.03.2023 г. на ВАС: https://search-sofia-adms-g.justice.bg/Acts/GetActContent?BlobID=e5b393ac-65eb-45d3-a90b-e0e83207db9b
[7] Върховен административен съд. Решение № 1961/20.02.2024 г. по адм. д. № 4657/2023 г.: https://exlege.bg/act/50701?highlightNorm=26542
[8] Административен съд София-град. Решение от 06.11.2023 г.: https://search-sofia-adms-g.justice.bg/Acts/GetActContent?BlobID=770ee184-ab0e-4196-878c-aba878f64b42
[9] Административен съд София-град. Решение от 09.10.2023 г.: https://search-sofia-adms-g.justice.bg/Acts/GetActContent?BlobID=0b4f4ca0-7e75-4480-9a9e-0cc6523d82d7
[10] Административен съд София-град. Решение от 11.09.2023 г.: https://search-sofia-adms-g.justice.bg/Acts/GetActContent?BlobID=b2a3315b-ecdf-407d-977d-f92d2364762d
[11] Народно събрание. Парламентарен въпрос относно звеното, 2022 г.: https://parliament.bg/pub/PK/50782347-254-06-2065.pdf
[12] Министерство на вътрешните работи. Отговор до Народното събрание по въпрос относно звеното, 2022 г.: https://www.parliament.bg/pub/PK/53131748-254-06-390.pdf
[13] Върховен административен съд. Решение № 11166/06.12.2022 г. по адм. д. № 6078/2022 г.: https://exlege.bg/act/33735?highlightNorm=107865
[14] Административен съд София-град. Решение от 11.08.2025 г.: https://search-sofia-adms-g.justice.bg/Acts/GetActContent?BlobID=753b43bc-b871-45f6-b49c-fbe245905d74
[15] Министерство на вътрешните работи. Официално съобщение за дисциплинарно производство срещу служител на министерството: https://mvr.bg/%D0%B0%D0%BA%D1%82%D1%83%D0%B0%D0%BB%D0%BD%D0%B0-%D0%B8%D0%BD%D1%84%D0%BE%D1%80%D0%BC%D0%B0%D1%86%D0%B8%D1%8F/%D0%B0%D0%BA%D1%82%D1%83%D0%B0%D0%BB%D0%BD%D0%B0-%D0%B8%D0%BD%D1%84%D0%BE%D1%80%D0%BC%D0%B0%D1%86%D0%B8%D1%8F/%D0%BD%D0%BE%D0%B2%D0%B8%D0%BD%D0%B8/25587
[16] Davis, K. C. (1969). Discretionary Justice: A Preliminary Inquiry. Baton Rouge: Louisiana State University Press.
[17] Galligan, D. J. (1990). Discretionary Powers: A Legal Study of Official Discretion. Oxford: Clarendon Press.
[18] Craig, P. (2016). EU Administrative Law. 3rd ed. Oxford: Oxford University Press.
[19] Cane, P. (2011). Administrative Law. 5th ed. Oxford: Oxford University Press.
[20] Loader, I. (2002). Policing, securitization and democratization in Europe. Theoretical Criminology, 6(2), 125–153.
[21] Newburn, T. (2017). Criminology. 3rd ed. London: Routledge.
[22] Reiner, R. (2010). The Politics of the Police. 4th ed. Oxford: Oxford University Press.
[23] Bayley, D. H. (2006). Changing the Guard: Developing Democratic Police Abroad. Oxford: Oxford University Press.
[24] Schwarze, J. (2006). European Administrative Law. Revised ed. London: Sweet & Maxwell.